Ofício n. º 03/2012 – ASPAC

Rio de janeiro, 23 de outubro de 2012

Aos Senhores

Glauber Piva, Manoel Rangel Neto, Vera Zaverucha

Diretores da Agência Nacional do Cinema – ANCINE

Avenida Graça Aranha, n.º 35, 8º, 10º,9º andar.

CEP 20030-002 – Rio de Janeiro – RJ

C/c.: Chefe do Setor de Protocolo (SGI/GAD) – Distribuir cópia por dependência nos autos do Processo Administrativo ANCINE n.º 01416.000097/2011-00

Assunto: Reestruturação da ANCINE

Senhores Diretores,

1.                    Tendo em vista a proposta de reestruturação da AGÊNCIA NACIONAL DO CINEMA disponibilizada por esta diretoria para consulta interna através da intranet, a ASSOCIAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS DA ANCINE vem expor e considerar o que se segue:

2.                    Preliminarmente, cumpre salientar que já em novembro de 2011 (conforme Ofício Aspac 25/2011) apontamos a “relevância da reestruturação desta Agência, cujo modelo orgânico-funcional, estabelecido em 2001 e reformulado em 2006, (…), encontra-se obsoleto frente às demandas impostas pelas Leis n.º 11.437/2006, 11.505/2007, 12.485/2011 e Medida Provisória n.º 545/2011”, além de não estar “adequado, plenamente, ao cumprimento das atribuições dos cargos da Lei n.º 10.871/2004 (quadro efetivo), em relação aos servidores ingressantes a partir de 2005, igualmente sem otimizar a participação dos servidores integrantes do quadro específico, ocasionando sub-aproveitamento do corpo funcional e problemas no dimensionamento e alocação da força de trabalho”.

3.                    Naquele documento, diversos pontos foram apontados, e a não observância dos mesmos ao longo deste período faz com que devam ser retomados:

“Consideramos que as iniciativas de revisão do Regimento Interno, adotadas desde 2007, incluídas aquelas promovidas no decorrer do presente, foram parciais, incompletas e carentes de melhor formulação estratégica – aspecto muitos vezes característico de ações emergenciais que não podem ser transformadas em rotina de gestão, agravadas pela deficiência de comunicação, discussão, transparência e maior participação colaborativa dos servidores que atuam no nível operacional, o que se reflete nos atuais problemas procedimentais.”

(…)

“Acreditamos que o casamento da opção “top down” de gestão com a carência de reflexão crítica e participativa da estrutura é propício à formação de um ambiente institucional frágil e reativo em relação às forças externas (descompasso no atendimento às demandas), sem sustentabilidade de longo prazo (sem foco) e tendente à depressão do clima organizacional (degeneração interna). No caso da ANCINE, a experiência do Planejamento Estratégico não foi suficientemente adequada e os espaços transversais não amadureceram. Permanecem as dificuldades de interconexão entre as áreas, agravadas pela alienação no trabalho, centralidade decisória, hipertrofia burocrática com a profusão de processos injustificáveis e a falta de transparência. Ampliam-se os riscos de gestões solidificadas em “personogramas”, ausência de critérios isonômicos e quebra do princípio da impessoalidade, com elevação dos gastos públicos, enfim, da violação dos princípios elementares da administração pública.”

(…)

“Alertamos que o modelo top down adotado, excessivamente centralizado e pouco delegativo-responsivo, pode prejudicar o exercício eficiente da Diretoria, atualmente subordinada à rotina concentrada de procedimentos que corroem o tempo destinado à orientação estratégica dos rumos da Agência. Neste sentido, a falta de circulação de informações e as deficientes permeabilidades interna e externa isolam a Diretoria e podem prejudicar a legitimidade democrática da ANCINE enquanto agência reguladora de fato e de direito, enfraquecendo sua capacidade institucional, tornando-a refém dos ataques de seus detratores, que preferem o modelo de balcão de recursos apropriáveis à Agência dotada de instrumentos que concretizem uma política republicana para o audiovisual brasileiro, solidamente assentada nos princípios e preceitos constitucionais.”

4.                    Questionamos, naquele momento, sem obter resposta, diversos temas relacionados à reestruturação da ANCINE e à contratação da empresa Publix, que deveria, a partir de curso oferecido a alguns servidores, formatar um projeto de reestruturação:

“a)     Se há algum projeto de reestruturação para o biênio 2012/2013 – caso positivo, seu detalhamento e se houve mapeamento de processos (neste caso, solicitamos cópia do projeto, do mapeamento realizado e dos responsáveis envolvidos);

b)           Se haverá mapeamento de processos programado para o biênio 2012/2013 – caso afirmativo, como (metodologia) e por quem (unidade) será conduzido;

c)           Se o processo de reestruturação contemplará a participação da sociedade, via ampla Consulta Pública externa, pesquisa dirigida a profissionais de notório saber ou outros instrumentos de participação.

d)           Se o processo de reestruturação contemplará a participação dos servidores, via Consulta Pública interna ou outros instrumentos de participação (especificar quais); e

e)            A opinião da Diretoria sobre as recomendações do Tribunal de Contas da União – TCU, quanto à inobservância do princípio da segregação de funções, isto é, a separação (desconcentração) de determinadas áreas da ANCINE, e se este tema será objeto do curso contratado com a PUBLIX.”

5.                    Naquele documento havia a preocupação com a falta de transparência do processo de contratação da empresa e da proposta de reestruturação, que se seguiria ao encerramento de suas atividades na Agência:

“Não houve divulgação, seja na Intranet ou em comunicados internos, de qualquer processo de reestruturação. Não houve sequer comunicação sobre o curso objeto do contrato em epígrafe, sem indicação dos seus objetivos, produto esperado ou critérios de seleção e participação. Não há qualquer indicação de como será o processo de diagnóstico, reflexão e proposição da nova estrutura – se este processo realmente está planejado, em especial se haverá consulta interna aos servidores. Não há indicação de que a sociedade civil será chamada a opinar na reestruturação, tal e qual não participou do Planejamento Estratégico ou da Agenda Regulatória, ao contrário das recentes experiências do TCU (Planejamento Estratégico 2011-2015) e da ANS (Agenda Regulatória 2012).”

6.                    O processo decorreu sem que houvesse sinalização da Diretoria da Ancine de que haveria mais participação dos servidores além dos 16 reguladores selecionados para as aulas da Publix. Um processo que deveria ser amplamente discutido por todos, mas, com exceção de iniciativas individuais em algumas áreas, foi invisível para a maioria dos servidores. Tentamos organizar palestras com parte dos servidores que participavam do curso no intuito de replicar os assuntos discutidos, mas fomos desencorajados pela direção. A informação que recebemos da Superintendente Executiva Rosana Alcântara, de que estaria previsto no processo, além da consulta interna, uma palestra da Publix para todos os servidores, mostrou-se satisfatória, o que levou a ASPAC a retirar sua proposta.

7.                    Infelizmente, nem a palestra nem a consulta foram aprovadas em primeira instância pela diretoria. Foi somente após a mobilização de 93 servidores – 50%do quadro efetivo dessa agência – que através da Lei de Acesso a Informação solicitaram acesso ao processo, que conquistamos o direito de opinar sobre o projeto de reestruturação, finalmente colocado em consulta. Nesse curto período de tempo que nos foi dado, 17 dias corridos, a proposta aprovada por maioria pela diretoria colegiada foi tema de um intenso debate.

8.                    No decorrer das discussões sobre a proposta apresentada pelos diretores, ficou clara sua não aderência aos principais pontos discutidos durante o curso da Publix. Além disso, a pouca participação dos servidores durante o processo coloca em dúvida a legitimidade e a eficiência das alterações propostas. Consideramos que o curto espaço de tempo que nos foi dado para participação na consulta interna foi insuficiente para chegarmos a uma contribuição mais ampla e consistente. Não faremos, portanto, uma proposta alternativa de reestruturação que suplante as inúmeras deficiências estruturais que temos na agência, já mencionadas nos itens 2 e 3 deste documento, porque entendemos que o debate deve ser mais profundo e com participação mais ampla e organizada do corpo técnico e gestores da agência.

9.                    Por estes motivos, propomos, com base na consolidação das propostas apresentadas pelos servidores, que seguem abaixo, uma “reestruturação mínima”, que contemple as mais urgentes demandas geradas pelo atendimento à lei 12.485. E que, durante os próximos meses, continuemos o debate, de forma organizada e estruturada, para que possamos finalmente chegar a um modelo de reestruturação legítimo e eficiente que contribua para o a consolidação de uma agencia capaz de responder a seus inúmeros novos desafios:

Proposta 1 –  Manutenção da unidade de acompanhamento e inteligência de mercado em apenas uma Superintendência

A proposta de desmembrar a Superintendência de Acompanhamento de Mercado em duas Superintendências, sendo uma especializada em “Cinema e Vídeo” e outra em “TV e Outras Mídias”, contraria a tendência de convergência do mercado a ser acompanhado, bem como a lógica estruturante das demais superintendências da Agência, delimitadas por macroprocessos especializados (fomento, registro, fiscalização, acompanhamento de mercado etc). Com isso, o modelo de estrutura da Agência passaria a seguir duas lógicas distintas e, por natureza, conflitantes: por macroprocesso e segmento de mercado.

No caso específico da análise de mercado, a divisão proposta tende a aumentar, desnecessariamente, a burocracia, contribuindo para dificultar a circulação de informações entre os responsáveis pelas análises de cada segmento que, apesar de terem características próprias, são perpassados de forma transversal pelas mesmas obras e empresas.

A premissa básica é que a dinâmica empresarial a ser observada pelo regulador transpassa, cada vez mais, a individualização de agentes econômicos por segmentos de mercado, devendo a obra ser encarada como “conteúdo audiovisual” independente de sua origem, se cinema, televisão ou “outras mídias”, visto a integração destes agentes e suas consequências regulatórias e concorrenciais.

Como exemplo da necessidade de acompanhamento e análise integrada, podemos citar: (a) o caso das distribuidoras de cinema que integram o mesmo grupo econômico detentor de outorga de canais de televisão por assinatura, quando a mesma obra pode ser comercialmente explorada em diversos segmentos de mercado; (b) a programadora de televisão por assinatura que co-produz obras para cinema; ou (c) obras audiovisuais que podem ser simultaneamente comercializadas no segmento de vídeo doméstico e no VOD (outras mídias).

A segunda premissa a ser considerada é da eficiência administrativa, otimizando meios e recursos disponíveis, eliminando-se processos burocráticos desnecessários e otimizando os prazos de tramitação de análises e proposições.

Manter juntas as estruturas de análise dos segmentos de mercado de audiovisual é contribuir para uma visão do todo desse mercado, apontando o foco das análises sobre os agentes econômicos que atuam nos diversos segmentos, evitando assim a perda de informações e a sobreposição/repetição de processos de trabalho em duas Superintendências distintas, mantendo aderência ao princípio da eficiência que deve orientar a conduta dos agentes administrativos, conferindo maior densidade e celeridade nas análises concorrenciais  – em especial após a promulgação da Lei n.º 12.529/2011, bem como nas proposições regulatórias.

A duplicação de estruturas análogas, que tratarão da análise dos mesmos agentes sobre um insumo comum; de condicionantes regulatórias e concorrenciais que recaem sobre as relações contratuais que não segregam, necessariamente, nos seus instrumentos e acordos, a divisão proposta (bastando observar os termos de um contrato de distribuição de obra cinematográfica), colide com a imagem de um agente público ágil, moderno e eficiente. Ademais, a duplicação gera a necessidade de ampliação de cargos comissionados, pessoal alocado e demais custos administrativos operacionais.

A terceira premissa é que, independente da esquizofrenia legislativa presente da Lei n.º 10.871/2004, que institui os agentes de regulação das atividades “cinematográficas e audiovisuais”, tratando o cinema como se não fosse atividade audiovisual e dando seqüência às anacrônicas definições da Medida Provisória n.º 2.228-1/2001, que trata das atividades da indústria “cinematográfica e videofonográfica”, o ambiente de comércio internacional no qual este mercado está inserido trata-o de maneira una, independente dos seus diversos segmentos, como “serviços audiovisuais”, tal como pode ser observado na classificação adotada pela Organização Mundial do Comércio, mesmo contendo o descritivo dos seus “sub-serviços”. Neste mesmo sentido, o anterior Tratado sobre o Registro Internacional de Obras Cinematográficas (1989) foi alterado para Tratado sobre o Registro Internacional de Obras Audiovisuais (1991), tal como firmado no âmbito da Organização Mundial da Propriedade Intelectual e assim incorporado ao ordenamento jurídico brasileiro há quase vinte anos, pelo Decreto n.º 972/1993.

Ao contrário do acompanhamento estanque e replicado proposto na reestruturação, defendemos o fortalecimento da atual Superintendência de Acompanhamento do Mercado para que seja o ambiente integrado de análise do mercado de “serviços audiovisuais” e não mera área de monitoramento do cumprimento de cotas, sendo dotada de capacidade técnica e analítica para realizar análises integradas do ambiente de negócios dos serviços audiovisuais, identificar comportamentos dos agentes econômicos e tendências, realizar estudos de formulação de cenários e inteligência competitiva de mercado, analisar questões concorrenciais e instruir processos desta natureza, além de ser o principal fornecedor de insumos (via análises e estudos) das proposições regulatórias – respeitadas as transversalidades com as demais áreas, que também devem participar da geração de inteligência regulatória e sem prejuízo da existência de espaços comuns de reflexão (como o Comitê de Assuntos Regulatórios) ou da área destinada à integração executiva e monitoramento da realização das atividades administrativas (neste caso, a Secretaria Executiva).

Naturalmente, analisando estruturas organizacionais de órgãos regulatórios de outros países, é possível observar modelos que segregam (minoria) e que unificam (maioria). Contudo, repisando a necessidade de observar o princípio constitucional da eficiência na administração pública, entendemos que o acompanhamento de mercado de maneira unificada permite a consolidação de uma área forte de gestão da informação regulatória e concorrencial na Agência.

Proposta 2 – Criação da Superintendência de Gestão da Informação

Como proposto pelo grupo de servidores que participou do curso ministrado pelo Instituto Publix, deveria ser criada uma Superintendência de Gestão da Informação, transcendendo a mera situação de gerência de tecnologia da informação, retirando-a do guarda-chuva da Secretaria de Gestão Interna (SGI), atendendo a necessidade de especializar e conceder maior agilidade administrativa na tomada de decisões de uma área fundamental no fortalecimento da capacidade institucional da Agência Reguladora, que é a gestão da informação.

Proposta 3 – Substituição do modelo de “Protocolo Avançado” para “Coordenação de Gestão de Processos”

Inegavelmente, o cerne das operações da Agência ainda é o fomento, que absorve boa parte da capacidade operacional da ANCINE, tanto no âmbito da Superintendência de Fomento, que cuida atualmente do fomento indireto, quanto no âmbito da Superintendência de Desenvolvimento Econômico, responsável pela execução das operações do FSA, dos editais internacionais, do PAR, PAQ, RECINE, Programa Cinema Perto de Você e do Projeto Cinema na Cidade.

No caso da experiência da Superintendência de Fomento (SFO), o modelo inicial de protocolo avançado evoluiu para uma Coordenação de Gestão de Processos (CGP) administrativos, que deveria ser formalizada na estrutura proposta, visto ser uma prática que dá resultado. Cabe destacar que o modelo de gestão de processos adotado na SFO foi essencial tanto na superação do passivo quanto por um monitoramento em tempo real do fluxo interno de projetos.

É extremamente relevante, para a manutenção das separações de análises por competências na SFO, que o setor de gestão de processos seja efetivamente transformado em coordenação. Na SFO, este setor que há meses está em processo de implantação, tem muitas responsabilidades além da triagem documental.

O setor é responsável pela guarda e correta autuação dos processos administrativos, reúne funcionários com conhecimento sobre a totalidade das demandas à SFO, inúmeras com alto grau de complexidade. A equipe faz a gestão do processo, uma vez que, na atual configuração da SFO (em que as coordenações não estão mais divididas pelas etapas cronológicas do projeto, mas sim por conhecimentos específicos em direitos, orçamentos e execução, gestão financeira, prestação de contas) uma mesma demanda pode implicar análises de mais de uma coordenação. E o setor que se responsabiliza pela coesão processual é a CGP.

A CGP responsabiliza-se, ainda, pelos comunicados oficiais com proponentes, publicidade de atos administrativos relativos aos projetos (elaborações e conferências de deliberações para publicação em DOU) e pela relação com o Banco do Brasil no que diz respeito à abertura e reativação de contas de captação.

É também a CGP que se responsabiliza pela alimentação da maior parte dos dados inseridos no SALIC, sistema a partir do qual a ANCINE disponibiliza informações em seu portal, gera relatórios e levantamentos de dados para os mais variados fins, inclusive o Relatório de Gestão anual, além de dar embasamento às análises feitas em todos os setores da SFO.

Por tais motivos, consideramos de suma importância que se reconheça o status de coordenação para esta equipe que articula as demais coordenações da SFO, responsabilizando pela gestão de processos, banco de dados, publicidade de atos administrativos, contas de captação e geração de relatórios, além de extrapolar este modelo, no mínimo, à Superintendência de Desenvolvimento Econômico.

Proposta 4 – Transferência da aferição de cotas audiovisuais (cinematográficas e da televisão por assinatura)  da SAM para a SFI

Durante o curso ministrado pelo Instituto PUBLIX foi ponto pacífico que a aferição de cotas audiovisuais (ou seja, nos segmentos de mercado de Cinema e TV por Assinatura) é um processo de trabalho afeito ao macroprocesso fiscalização, e deve ser mantido entre o rol de atividades da Superintendência de Fiscalização.

A natureza desse processo, em larga medida, é diferente da análise qualitativa de dados e informações. A aferição de cotas busca provas do efetivo (des)cumprimento quantitativo de determinadas obrigações, trabalhando a partir de informações declaradas pelos regulados, e somente eles. Já a análise de dados parte não só das informações declaradas pelo regulado, mas principalmente dos dados coletados em pesquisas, consultas ao mercado e leitura de outras publicações. Seu objetivo, diferentemente da aferição factual de obrigações legais, é o de delinear tendências e comportamentos do mercado que apontem para mudanças no ambiente regulatório e nos modelos produção, distribuição e exibição das obras audiovisuais, assim como entender ou antever a interação de empresas dos diversos elos da cadeia na forma de aquisições e coligações. A aferição de cotas estaria no campo dos fatos concretos (quantitativos), enquanto que a análise de dados no campo dos indícios (econômicos ou mercadológicos).

Ademais, cabe, mais uma vez, ressaltar a importância do atendimento ao princípio da eficiência administrativa. A identificação de determinando descumprimento de obrigação pela SAM gera um procedimento administrativo à SFI. Como por premissa, a ação de monitoramento do cumprimento de obrigações legais é fiscalizatória por natureza, mantê-la na SFI atende tanto a sua especialização e delegação natural quanto otimiza os processos, tornando-os mais ágeis e céleres.

Proposta 5 – Manutenção do OCA no âmbito da SAM

A Coordenação do Observatório Brasileiro do Cinema e do Audiovisual (OCA) deve estar próxima do local onde são feitas as análises do mercado audiovisual. De outra forma, aumenta o risco de serem perdidas minúcias observadas no interior do processo de análise, principalmente na hora da transposição dos dados para sua edição e publicação. Mais do que editar, a Coordenação do OCA deve participar do planejamento do trabalho de análise. Deve discutir critérios, metodologias e formas de apresentação dos dados, com o objetivo de padronizar sua coleta e tratamento, a fim de evitar discrepâncias significativas que surgem do trabalho gerado em áreas orientadas sob visões distintas.

Proposta 6 – Unificação das atividades relacionadas ao FSA

Na nova estrutura da ANCINE apresentada no projeto de reestruturação, a atividade “proposição e organização de projetos e ações para o desenvolvimento da indústria” aparece tanto na Superintendência de TV e Novas Mídias quanto na de Cinema e Vídeo. Já a Superintendência (agora Secretaria) Executiva passa a contar com uma  Coordenação de Planejamento Setorial. Nesses três casos, há sobreposições dessas áreas com as atividades propostas para a Superintendência do Fundo Setorial do Audiovisual (atual SDE).

Independentemente da manutenção de uma superintendência exclusiva para as atividades de fomento direto (que incluem o FSA), é imprescindível que o planejamento e a organização das ações do FSA não fiquem dispersas em vários loci no interior da agência. Tal desmembramento poderia gerar a duplicidade e, pior, a contradição entre iniciativas distintas, de órgãos distintos. E isso ocorreria no pior momento possível, justamente quando a ANCINE recebe uma injeção considerável de recursos, provenientes do disposto na Lei n.º 12.485, que permitirão um salto de qualidade na formulação das ações do FSA.

Tampouco é desejável a separação entre essas atividades de planejamento e organização do FSA e a sua implementação (operação), principalmente porque se propõe extinguir o Núcleo do FSA, que possui caráter de planejamento, e incorporá-lo à nova Superintendência, substituta da SDE. No mínimo, é um contrassenso. Os malefícios gerados pela separação entre elaboração e execução já foram suficientemente explorados pela literatura inerente à Teoria da Administração, sendo um retrocesso o modelo proposto.  

 É inegável a necessidade de coordenação do planejamento de ações setoriais de grande porte, como o Plano Brasil Maior ou demais (macro)planos e ações delegadas pelo Ministério da Cultura e acreditamos que o seu lócus deve estar na área responsável pela  integração executiva das ações administrativas, no caso, a nova Secretaria Executiva, sucessora da atual SUE. Contudo, não é indicado que haja risco de confusão entre esse tipo de atribuição e o de planejar as ações referentes ao FSA.

 Para evitar apartar planejamento e operação, propõem-se revisar as atribuições da Coordenação de Planejamento Setorial da SUE, bem como da SAM (ou de suas sucedâneas), de modo a evitar sobreposição de atribuições e desnaturação do planejamento e modelagem das ações do FSA da unidade sucessora da SDE.

Proposta 7 – Desmembramento da Coordenação de Prestação de Contas da SFO, dotando-a de autonomia e atendendo a recomendação do TCU

A necessidade de retirar a área de prestação de contas (CPC) da estrutura hierárquica da Superintendência de Fomento foi recomendação do Tribunal de Contas da União – até o presente momento não observada pela ANCINE – visto não ser adequado mantê-la sob a mesma órbita da área responsável pela aprovação e acompanhamento dos projetos a serem auditados. Outro ponto a ser observado é que a CPC não atende apenas a SFO, devendo cuidar da prestação de contas das demais ações de fomento da Agência.

 Além de atender a recomendação do TCU, a separação deveria ser acompanhada de ampliação da sua infra-estrutura operacional.

 Consideramos urgente o atendimento à recomendação do TCU, e, em caráter emergencial, a área poderia ser destacada e vinculada diretamente à Diretora Colegiada, tal como é a Auditoria Interna, até a adoção do modelo organizacional que supere este de caráter emergencial.

10.                  Confiantes no entendimento de Vossas Senhorias em relação ao que foi exposto e na expectativa de que possamos continuar o debate sobre a reestruturação, aguardamos um retorno.

Atenciosamente,

                                                                                                                              Alexandre Muniz

Presidente

 

 Associação dos Servidores Públicos da ANCINE – ASPAC